在教育发展历程中，“4%”不仅仅是一个数字，更是一份承诺、一种力量。回望过去，教育投入的每一次调整，都深刻影响着千万学子的成长轨迹；审视当下，财政保障的每一分优化，都在为教育强国筑基。30多年来，教育投入的演进路径，折射出中国教育发展的战略抉择。站在新起点上，梳理教育投入的“前世今生”，不仅是为了读懂数据背后的逻辑，更是为了探寻未来。一起来看北京师范大学教育学部教授曾晓东的深入阐述——

　　今年6月10日新闻办公室举行新闻发布会时介绍，2025年财政对民生领域的投入力度进一步加大，全国教育支出预算安排接近4.5万亿元，增长6.1%。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）强调：“健全教育战略性投入机制。各级政府要加大财政投入力度，建立预算拨款和绩效激励约束机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%”。《纲要》强调了教育投入占国内生产总值（GDP）4%的意义，同时指出教育投入要体现战略性，健全教育投入机制。

　　在中国教育界，4%是个特别有影响力的数字。在面对学龄人口下降对教育事业的系统性冲击下，教育发展战略从扩张式转向内涵式发展，教育经费形成和增长的机制面临调整，在这个时刻回顾教育经费制度安排的“前世今生”，系统审视教育投入在不同阶段的表现形式和支出项目，厘清30多年来教育投入对教育事业的保障功能和演进路径，对于持续改进教育财政对教育事业发展的有效支持功能有着非同寻常的意义。

　　1993年2月，、印发《中国教育改革和发展纲要》，正式提出“逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四”。自此，4%成为中国教育史和中国公共财政决策史上非常著名的数字。[1] 此后，教育经费投入的确在持续高速增长，但同时我国GDP也在飞速增长。直到2012年，根据《中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的明确要求，“提高财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。这一年，按照教育投入占GDP4%编制预算、各地参照执行，4%成为预算“红线”。此后十几年，和各地政府都在“确保”实现4%的目标。

　　一是学龄人口下降。各级政府的教育财政投入按照三个栏目列支，即个人经费、公用经费和基本建设经费。其中，公用经费（除专项经费按照项目管理单独列出外）主要按照生均标准下拨，用于学校日常运行必要的办公用品和服务支出，以及图书、设备等小型资产购置和维护。公用经费与教育规模高度相关，其预算以人均教育投入为标准核算，当学校学生数下降后，公用经费总量就会呈现比较明显的下降趋势。这种影响需要以全局的眼光看待。比如，教师工资和福利支出是按照工资标准支付，表面上与学生规模无关，但学生规模影响教育的总量需求，长期来看也会影响教师工资总量。近几年的全国教育工作会议一再强调，深刻认识人口和社会结构变化对教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求，着眼人口变化趋势加强前瞻性布局，健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制。我们应该充分认识到，学龄人口变化以及与之相适应的资源配置调整是教育投入持续增长面临的挑战之一。

　　二是学校基础建设需求降低。随着教育规模扩张阶段结束，修建新校舍、升级学校设备设施的任务基本完成，虽然近期教育数字化在拉动教育资产投入，但总体上教育资产已经进入维护和保障运行的阶段。同时，教育的固定资产投入与学校的数量高度相关，随着学校数量减少，固定资产投入自然减少。

　　三是财政预算制度改革深化。早在大约10年前，财政领域就在探讨财政支出挂钩GDP模式可能带来的财政资金使用缺乏灵活性和浪费等问题，并将取消“挂钩”作为财税体制改革一揽子计划的组成部分。[2] 2021年出台的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出，“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”，通过“三保”（保基本民生、保工资、保运转）和“建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系”，保证包括教育在内的各领域财政投入。随着财税体制改革不断推进，教育投入占GDP4%的目标越来越呈现为用“标准化支出预算”替代“挂钩”保障机制。

　　当前遇到的以上三个方面挑战，既有来自教育系统内部的，即学龄人口规模和基建规模变化，也有系统外部制度环境变化带来的挑战。因此，需要在新的制度环境和新的制度轨道中，保障教育投入和合理支出，保证教育投入占GDP4%甚至更高，以满足教育高质量发展的需要。

　　对于教育投入占GDP4%，“管事”的教育与“管钱”的财政有不同的立场和观点。“管事”的要求充分的投入保障，“管钱”的要求说清楚投入用在哪、怎么用。“事权”与“财权”相适应的原则需要在实践层面不断推进，而理论框架的演进则提供了一个认识“事权”与“财权”彼此适应的制度化、法治化进程的角度。

　　教育投入占GDP4%的目标是基于国际经验建立的教育投入总量估计。最早进行相关研究的专家，如北京师范大学王善迈教授、北京大学厉以宁教授和陈良焜教授等都在回忆中提及，项目组采用了一种国际比较的方法，即在同等经济水平条件下，测算政府教育支出占GDP的合理比例和下限。[3] 当时我国教育事业处于急剧扩张的阶段，无法确定未来教育事业发展的总规模和分布情况，财政部门尚不具备按照要素（资产、教师等）进行标准化预算、确定教育投入总量的能力。因此，基于国际经验的教育投入总量估计和“挂钩”保障机制在当时是合理、可行的。

　　财政制度的精细化、法治化强调通过科学预算过程从“事权”转化为“财权”。那么，如何确定教育过程的要素投入和支出标准呢？这需要引入教育生产函数概念，以及在教育事业发展的不同阶段教育生产函数的不同形态。

　　教育生产函数（the Education Production Function，EPF）用于对学校资源投入效果的量化研究。在经济领域，生产函数描述了投入要素组合（如土地、资本等）的产出，而将此概念移植到教育领域，教育生产函数也被定义为描述一个教育投入要素组合“生产”出给定产出（如毕业生数量、毕业生质量等）的过程。

　　国际知名教育经济学家埃里克·哈努谢克（Eric Hanushek）将教育生产函数的组成要素划分为三个阶段，即资源阶段、学校阶段和大数据阶段。[4] 在资源阶段，产出与资源投入正相关，即有多少学生就需要多少教师和校舍，资源需求是清晰、显而易见的，产出主要表现为学生数和毕业率。这一阶段政策努力的方向最清晰，即动员更多的资源投入教育。在学校阶段，资源基本满足需要，为了提高教育质量，对学校结构和办学行为进行各种提升与改造成为主要政策举措。于是，教师培训、缩小班级规模、严格教学标准和程序、配备教学助手等学校层面的改革成为这一阶段生产函数的关注重点，产出则关注学业成绩。大数据阶段的典型特征是不提供明确的概念框架和技术路径，基于数据分析结果发现教育经费投入效率的异质性并寻找解释，体现循证思维和实践逻辑。在这一阶段，创新项目成为教育经费增量的主要来源。

　　教育投入阶段性理论说明教育经费投入增长的机制发生了变化，解释了我国教育实践中保证教育投入占GDP4%、保障教育经费投入持续稳定增长遇到的技术难题，而这种实践和理论的演进正在寻求制度上的支持和对接。

　　在几乎所有的发展中，教育事业发展往往是一个“被压缩”的快速发展过程。在教育经费投入上，经费形成方式与遇到的问题也不像发达那样呈明显的阶段性，发达在不同阶段遇到的不同问题在发展中往往在某个阶段同时出现，特别是当地区差异较大时，阶段性特征更不明显。

　　在“穷国办大教育”阶段，教育支出“权利”建立在解决学校、教室、教师和教学设备“短缺”这一核心问题上。在技术操作层面，教育支出“权利”也能够很清晰地转化为基建投入、师资投入和设备投入的预算标准。其中，基建投入按照基建标准核算设置；师资投入按照生师比标准或最低学历标准设置；设备投入核算稍微复杂，主要按照学校规模、学段和学科教学标准设置。从投入效果看，这一阶段的教育投入解决了“短缺”，保证教育活动能够“达标”开展。其有效性比较容易度量，即体现为不断提升的入学率、合格教师比例以及教师学历水平等。

　　当教育发展方向开始转向提高教育质量，相应地，教育预算侧重点也开始从显而易见的要素投入转向学校层面的投入，特别是结构调整和能力建设两个方面。前者表现为学校合并、集团化办学、教师县域内流动等；后者表现为教学常规管理、教学共同体建设等。举例而言，2010年开始全面实施的“国培计划”是能力建设支出，从全面提高教师队伍素质（2010—2014年），到聚焦乡村、服务基层（2015—2017年），再到精准扶贫、分层施训（2018年至今），[5] 其提高教师队伍质量的政策目标是明确的，但转化为省、市、县执行的操作性项目并根据一个个项目进行预算的过程并不具有“显而易见”的标准。在这个阶段，提高教育质量的支出“权利”转化为“预算”的过程，逻辑传递链条是模糊的，这可能会导致对项目实施效果的质疑。[6]

　　在教育规模扩张阶段，虽然预算过程及管理比较粗放，但是不断增长的教育经费投入的效果往往“肉眼可见”。进入高质量发展阶段，教育事业增长开始不容易“见到”了，特别是当规模进入缩量阶段后，“事权”与“财权”之间的适应性矛盾日益显现出来。教育“事权”需要借助科学预算及相应的支出管理制度，才能表现出投入的有效性；同时，支出“财权”也需要借助科学预算及相应的支出管理制度，才能合法保障教育支出优先足额拨付。也就是说，教育经费投入的保障和支出的有效性，都需要借助科学预算及支出管理制度作为中介机制。

　　教育投入占GDP4%的总量保障需要更加符合财政现代化要求的精细管理，那么预算标准和支出管理制度就变得异常关键。在教育生产函数的阶段性框架下，在已有教育预算经验的基础上，顺应教育人口“三个转移”、教育成本“三个更高”、教育质量“三个更强”的新形势，[7] 建立适应教育强国战略的教育投入机制，可以从“三个维度”设计投入标准。

　　一是要素维度。尽管要素支出（校舍、设备、教师等）所占比例趋于下降，但是要“保运转”“保工资”，要素投入仍然处于预算的第一序列。

　　二是学校特征维度。学校特征是分类预算的基础。截至2023年，我国共有各级各类学校49.83万所。[8]

　　学校的“异质性”与教育投入核算“标准化”之间存在内在矛盾。学校所在地区、所处学段是其核心特征，当制度设计的颗粒度不断细化，到达县（区）投入层面，学校的类型、规模和水平等特征就会得以显现。此时，预算标准设计的区分度和适切性就会成为影响学校办学行为的关键。比如日本依据学校特征，仅边远学校就划分出7个等级，三级政府协同在教师、学校设施和学生补助等方面提供不同等级的特殊补贴。[9]

　　三是改革和创新维度。技术进步和社会变迁不断给教育带来新的机遇与挑战，各级教育管理部门根据发展趋势自上而下推动教育改革，这就是专项投入。同时，为了激发各级各类学校根据各自情况改革和创新，探索自下而上的预算支持模式是提高教育投入针对性的有效举措。

　　转变粗放的总量估计和“挂钩”保障机制，实施科学预算和支出管理制度，需要考虑我国地区差异，需要平衡教育投入核算“标准化”与学校“异质性”之间内在的矛盾性，需要提高预算分类和操作程序的适切性，最大限度满足各级各类学校在维持、发展和创新方面的不同需求。

　　随着财政税收体制改革，和地方在一般公共服务供给中的“事权”“财权”划分更加精细，提高教育经费投入的科学预算水平、实施全流程支出管理已是大势所趋。实际上，早在2000年，财政部开始推行部门预算改革；从2007年开始，实施政府收支分类改革。[10] 以“深化部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线”为主要内容的财政改革，已经使学校层面科学预算的微观基础逐步夯实，尽管还存在“打酱油的钱不能买醋”等适切性问题，但是部门和省级层面的分类分档已经架构完成。由此，流程性的预算执行、绩效评价和监督逐步替代总量“挂钩”保障机制，成为教育投入与保障的制度基础。

　　教育投入占GDP4%历经30多年，特别是2012年启动的“确保”机制实现了教育投入的跃升，30多年来有些政策内容已“变”，但政策内核“不变”。

　　从1993年正式提出教育投入占GDP4%的目标，到2012年财政和各级地方财政按教育投入占GDP4%编制预算，再到《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出“保证财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%”。30多年过去，教育投入占GDP4%的目标和实践方式一直在“变”。

　　具有持续性的变化，是30多年来教育投入水平不断提高，核算标准由“不充分”到“充分”。在“短缺”阶段，教育投入按照要素分类标准设置，但核算标准是不充分的。比如，有教师工资，但核算标准无法全覆盖；有基建投入，但建设标准较低。2012年，以“确保”4%目标的方式将教育投入拉高到“充分性”水平，改变了教育投入低水平“洒洒水”的投入方式。

　　具有稳固性的变化，是教育投入制度系统性整合。在推行科学预算的过程中，以部门为单位[11] 建立了涵盖一般财政收入、政府基金收入、国有资产运营和事业收入的四个预算路径，系统地覆盖了财政性收入来源；以要素为单位建立了基建、工资和公用经费预算标准。教育投入在发展、人事等维度建章立制、构建体系，成为治理能力现代化的重要体现，投入的系统稳固性提高。

　　具有深远影响的变化，是正在进行的央地共同财政事权调整。2019年，办公厅印发《教育领域与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，确认教育投入总体为与地方共同财政事权，财政在义务教育公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助、校舍安全保障、普通高中免学杂费补助和助学金等方面分五档负担不同的投入比例。[12] 当前，将进一步推进省以下财政体制改革，“共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任”“推动建立共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任，研究逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一”。[13] 这有助于提高教育投入的可预期性，构建央地事权和支出责任划分的全国统一的制度化清晰框架，夯实教育可持续投入和有效支出的制度基础。2022年，办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，财政体制改革从部门预算逐步向下延伸至对市、县（区）的指导，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。由此可见，教育经费投入与保障制度一直在“变”，央地支出责任不断调适，对县（区）教育的适切性也在逐步提高。

　　30多年来，我国教育投入保障机制在不断调试结构和水平，一直在“变”，但是政策内核一直“未变”，4%目标的底线保障功能不变。

　　教育投入政策“不变”的是社会共识和信念。在教育规模发展阶段，教育投入占GDP4%用来满足增长的需要，教育投入不断增长的动力来自发展增量；在高质量发展阶段，教育投入朝向教育质量提升和结构调整，支出结构不断调适，以适应中小学办学需要和高等教育机构的科研支出、人员支出、科研管理等需要。但无论在扩张阶段还是学龄人口规模开始下降的阶段，教育优先发展不仅在政策上落实，也成为决策者、公众的共识。

　　教育投入政策“不变”的还有提高教育投入效率的努力。在地方财政承压、财政体制改革的过程中，教育投入占GDP4%的“挂钩”保障机制仍需要继续实施，避免教育投入在转型过程中陷入保障危机。同时需要注意，这只是底线保障。当出生人口下降，教育事业的增量发展会受到抑制，教育投入的增长机制也会变得不明朗。此时，单纯靠提高生均经费水平拉动教育投入增长是不够的，提高教育投入的效率始终是政策的立足点。

　　现阶段提高教育投入效率的努力主要体现为配合省以下财政体制改革的需要，利用信息优势、理论优势等指导市、县（区）结合自己的经济能力，制定自己的教育发展战略，将具有异质性的学校特征、教育创新和改革纳入教育投入标准。

　　提高教育投入效率的努力还体现在顺应治理现代化进程中“数字治理”的趋势，凝练和生成教育投入的有效性“模式”，体现学校层面教育发展、扶助贫困、师生幸福的目标与支出之间的多样化链接，打破各种“标准”给学校创新带来的约束，形成教育投入审核、支出监督的数字治理模式。2023年9月，教育部、统计局、财政部联合印发《关于适应高质量发展要求  进一步完善教育经费统计体系的意见》，已经体现出进行更细致的分类分档的方向。同时，数据基础设施建设将给政策适切性提供更大的想象空间，未来不仅能够判断教育投入是否达到了4%目标，还能用数据分析和发现教育投入的结构与增长是否体现了教育质量提升的方向，这体现出教育生产函数大数据阶段的特征。

　　在一个幅员辽阔、地区差异较大的人口大国，用30多年时间实践教育优先发展，动员多层级财政确保教育投入占GDP比例不低于甚至高于4%，无论怎样赞美都不过分。面向教育强国建设目标，在继续夯实教育投入保障的基础上，要顺应财政体制改革方向，进一步精细教育“事权”的预算颗粒度，更恰当地体现学校特征，甄别不同学校的不同需求和创新行为。这是教育投入保障政策的内核不断有序、系统发展之路。

　　[1][3] 赵秀红. 4%的前世今生—写在财政性教育经费支出占GDP4%目标实现之际（上）[N/OL]. 中国教育报，

　　[5] 联合国教科文教师教育中心.“国培计划”蓝皮书（2010-2019）摘要[OL].

　　[6] 国建文，赵瞳瞳. 农村教师参与“国培计划”低效化的内在成因及其应对策略—地方性知识的视角[J]. 教育学报，2023，19（01）：138-148.

　　[7] 陈子季. 健全教育强国建设战略性投入机制[J]. 中国高等教育，2025（02）：4-9.

　　[11] 说明：部门预算，是指与财政部门直接发生缴拨款关系的一级预算单位的预算。

　　[12] 办公厅. 关于印发教育领域与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知（〔2019〕27号）[OL].

　　[13] 办公厅. 关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（〔2022〕20号）[OL].

　　本文系社科基金2022年度重点课题“教育经费投入的可持续性及合理分配研究”（立项号：AFA220025）的阶段性成果